ADI 6.081/SC

É inconstitucional uma lei estadual, criada por iniciativa de parlamentares, que obrigue o Poder Executivo a repassar mensalmente (em parcelas duodecimais, até o dia 15) os recursos do orçamento destinados à saúde. Essa inconstitucionalidade ocorre por três motivos principais. Primeiro, porque cabe exclusivamente ao Governo Federal (União) ditar as regras gerais e os limites para o financiamento de políticas públicas de saúde. Segundo, porque propor leis sobre regras orçamentárias é uma atribuição privativa do Chefe do Executivo, configurando invasão de competência por parte do Legislativo. Por fim, a norma fere a separação dos poderes ao retirar do Executivo a sua autonomia administrativa para gerenciar, remanejar e aplicar os recursos da saúde conforme a necessidade real da gestão pública. A Constituição Federal determinou a fixação de recursos em patamar mínimo para aplicação pública anual em ações e serviços públicos de saúde e delegou à lei complementar federal, de caráter nacional, a tarefa de delimitar os percentuais da arrecadação dos entes federativos que devem ser destinados a essas ações (1) (2) (3). Cabe à Chefia do Poder Executivo a prerrogativa de iniciar os diplomas legislativos orçamentários por meio dos quais as questões políticas sobre as prioridades do governo em exercício serão debatidas, definidas e operadas (4). Na espécie, o ato normativo questionado, de origem parlamentar, produziu impacto imediato sobre a elaboração e a execução do orçamento estadual, atingindo a programação governamental, as políticas públicas e a disponibilidade de recursos ínsitos à gerência da administração estatal. Além disso, a ampliação do regime de repasse orçamentário por duodécimos para órgãos e entidades não referenciados expressamente no art. 168, caput, da Constituição Federal (5) traduz decisão política que necessita, obrigatoriamente, do consentimento do Chefe do Poder Executivo. Conforme a jurisprudência dessa Corte (6), a afetação do produto de receitas sem autorização constitucional é, em regra, inadmissível, especialmente quando restringidas as prerrogativas do Poder Executivo no processo legislativo orçamentário (7), de modo que não poderia o Poder Legislativo estabelecer, unilateralmente, a obrigatoriedade do repasse de recursos e dotações consignados na Lei Orçamentária Anual (LOA) ao Fundo Estadual de Saúde, órgão específico do Poder Executivo do Estado de Santa Catarina. No caso, a lei catarinense destrinchou, com regramentos impositivos, a forma de execução das despesas financeiras do Poder Executivo, fixou prazo final de transferência e estabeleceu forma de repasse por duodécimo, além de prever hipóteses de contingenciamento e compensação de déficits financeiros em caso de superveniente incremento da arrecadação tributária. Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, converteu o exame da medida cautelar em análise de mérito e julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade do art. 2º, §§ 1º e 2º, da Lei Estadual nº 17.527/2018, do Estado de Santa Catarina (8). (1) CF/1988: “Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: (...) § 1º. O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes. (Parágrafo único renumerado para § 1º pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000) § 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000) (...).” (2) Lei Complementar nº 141/2012: “Art. 6º Os Estados e o Distrito Federal aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo 12% (doze por cento) da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155, dos recursos de que tratam o art. 157 e a alínea ‘a’ do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 e da receita distribuída aos Estados e ao Distrito Federal, no exercício de sua competência estadual, referente ao imposto de que trata o art. 156-A, todos da Constituição Federal, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios. (Redação dada pela Lei Complementar nº 227, de 2026) Art. 7º Os Municípios e o Distrito Federal aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo 15% (quinze por cento) da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156, dos recursos de que tratam o art. 158 e a alínea ‘b’ do inciso I do caput e o § 3º do art. 159 e da receita distribuída aos Municípios e ao Distrito Federal, no exercício de sua competência municipal, referente ao imposto de que trata o art. 156-A, todos da Constituição Federal. (Redação dada pela Lei Complementar nº 227, de 2026) Art. 8o O Distrito Federal aplicará, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo, 12% (doze por cento) do produto da arrecadação direta dos impostos que não possam ser segregados em base estadual e em base municipal.” (3) Precedente citado: ADI 6.059 e ADI 5.897. (4) Precedentes citados: ADI 1.759, ADI 820, ADI 7.593 MC e ADI 6.275. (5) CF/1988: “Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004).” (6) Precedentes citados: ADI 659 e ADI 4.102. (7) CF/1988: “Art. 167. São vedados: (...) IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)” (8) Lei nº 17.527/2018 do Estado de Santa Catarina: “Art. 2º Até o 15º (décimo quinto) dia de cada mês serão impositivamente repassados ao Fundo Estadual de Saúde, sob a forma duodecimal, os recursos consignados à área da saúde na Lei Orçamentária Anual (LOA), observadas as disposições do art. 155 da Constituição Estadual e do art. 50 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), da Constituição Estadual, na forma das redações que lhes foram dadas pela Emenda à Constituição nº 72, de 9 de novembro de 2016. § 1º Em caso de comprovada frustração da arrecadação tributária estimada na LOA respectivamente vigente, em trimestre anterior, até o final do exercício fiscal os repasses duodecimais subsequentes poderão ser proporcionalmente contingenciados, em face do efetivamente arrecadado. § 2º Em caso de comprovado incremento posterior da arrecadação tributária contingenciada na forma do § 1º deste artigo, até o final do exercício fiscal os repasses duodecimais subsequentes deverão proporcionalmente compensar o déficit financeiro havido, em face das dotações orçamentárias originalmente consignadas.” É inconstitucional lei estadual, de iniciativa parlamentar, que obrigue o Poder Executivo a repassar mensalmente, em parcelas duodecimais e até determinada data, os recursos orçamentários destinados à saúde, por violar a competência constitucional do Chefe do Executivo em matéria orçamentária, a separação dos Poderes e a disciplina constitucional sobre os repasses em duodécimos. O STF declarou inconstitucional a norma catarinense que determinava o repasse obrigatório, até o dia 15 de cada mês e em duodécimos, dos recursos destinados à saúde ao Fundo Estadual de Saúde . Embora a Constituição determine percentuais mínimos de aplicação em ações e serviços públicos de saúde, cabe à legislação federal estabelecer as regras gerais sobre esse financiamento, conforme o art. 198 da CF e a LC 141/2012. O problema também estava na iniciativa parlamentar . Regras que interferem diretamente na elaboração e execução do orçamento estadual, estabelecendo como e quando o Executivo deve movimentar recursos, estão inseridas na esfera de atuação do Chefe do Poder Executivo . A lei, portanto, interferiu na programação governamental e na gestão financeira da Administração. Outro ponto importante é que o regime constitucional de duodécimos do art. 168 da CF é destinado aos órgãos expressamente indicados: Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública. O Fundo Estadual de Saúde integra a estrutura do Poder Executivo e não pode receber, por lei estadual, o mesmo regime obrigatório de repasse duodecimal.

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