ADI 2.037-RS

É inconstitucional lei estadual que obriga a inclusão das escolhas manifestadas pela população, na lei orçamentária anual, no que diz respeito à destinação de parcela voltada a investimentos de interesses regional e municipal. Contexto O Estado do Rio Grande do Sul aprovou a Lei 11.179/98 que dispõe sobre a consulta direta à população quanto à destinação de parcela do Orçamento do Estado do Rio Grande do Sul voltada a investimentos de interesse regional. Em síntese, a lei estadual obriga a inclusão, na lei orçamentária anual, das escolhas manifestadas pela população, em consulta direta, no que diz respeito à destinação de parcela voltada a investimentos de interesses regional e municipal. Essa lei teve sua constitucionalidade questionada em face dos artigos 61, § 1º, II, “b” e 165, III da Constituição Federal tendo em vista que a competência para elaboração de leis orçamentárias é exclusiva do chefe do Executivo: Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: [...] b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: III - os orçamentos anuais. [...] § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. A lei é constitucional? O STF entendeu que a lei é inconstitucional. Segundo a Corte, é inconstitucional vincular a elaboração de leis orçamentárias à vontade popular, principalmente porque se trata de competência exclusiva do Chefe do Executivo. Logo, essa vinculação às consultas populares restringe a competência do Chefe do Executivo (do governador, no caso dos Estados) e contraria o poder de emenda atribuído ao Poder Legislativo. Houve modulação de efeitos da tese de inconstitucionalidade? No ordenamento jurídico brasileiro, adota-se a teoria da nulidade das leis inconstitucionais. Significa que as leis inconstitucionais são viciadas desde a origem, ou seja, desde o seu nascimento. Por essa razão, fala-se que a declaração de inconstitucionalidade apenas declara esse vício, tendo efeitos “ex tunc”. No entanto, conforme artigo 27 da Lei 9.868/99, é possível que o STF module os efeitos da tese de inconstitucionalidade, buscando preservar a segurança jurídica e outros valores: Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado. No caso concreto, o STF declarou a inconstitucionalidade com efeitos “ex nunc”. Significa que a tese produzirá efeitos a partir do trânsito em julgado da decisão. Portanto, houve modulação de efeitos. É inconstitucional lei estadual que obriga a inclusão, na lei orçamentária anual, das escolhas manifestadas pela população quanto à destinação de parcela do orçamento voltada a investimentos de interesse regional e municipal. O STF analisou uma lei do Estado do Rio Grande do Sul que determinava a realização de consultas populares para definir a destinação de parte dos recursos destinados a investimentos regionais e municipais. Além de prever a consulta, a norma obrigava o Poder Público a incorporar essas escolhas na Lei Orçamentária Anual (LOA). A Corte entendeu que a medida violava a Constituição Federal porque interferia diretamente no processo constitucional de elaboração do orçamento público. A Constituição atribui ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa das leis orçamentárias, incluindo a Lei Orçamentária Anual (art. 165, III, da CF). Isso significa que cabe ao Governador elaborar a proposta orçamentária, observando critérios técnicos, financeiros, fiscais e administrativos. Ao impor que determinadas despesas fossem obrigatoriamente incluídas na LOA em razão da vontade manifestada em consulta popular, a lei estadual restringia a liberdade constitucionalmente assegurada ao Governador para formular a proposta orçamentária. Além disso, a vinculação também afetava a atuação do Poder Legislativo, cujo poder de emenda ao orçamento igualmente ficava limitado pelas escolhas previamente definidas pela população. O STF ressaltou que a participação popular na gestão pública é compatível com a Constituição e pode ser estimulada por diversos mecanismos. Contudo, essa participação não pode retirar ou substituir competências constitucionais atribuídas aos Poderes Executivo e Legislativo no processo orçamentário. Por essas razões, a lei foi declarada inconstitucional. Entretanto, considerando que a norma estava em vigor há muitos anos e que diversos investimentos públicos haviam sido realizados com base nesse modelo de consulta popular, o STF modulou os efeitos da decisão. Assim, a declaração de inconstitucionalidade produziu efeitos apenas para o futuro ( efeitos ex nunc ), preservando os atos já praticados sob a vigência da lei.

Tese Jurídica Oficial

Decisões relacionadas

ARE 1.541.125/SC

ARE 1.553.243/CE

ADI 3.929/DF

PSV 60/DF

PSV 125/DF

ADI 4.763/MT