REsp 2.195.089-RS

Nas ações possessórias ajuizadas por concessionária de serviço público em defesa da posse direta exercida sobre faixa de domínio de rodovia ou ferrovia federal, a União, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) não podem ser compelidos a integrar a relação processual contra sua vontade, seja a título de assistência - modalidade de intervenção voluntária (arts. 119 a 124 do CPC) -, seja a título de litisconsórcio necessário, que não se configura, dada a natureza cindível da relação possessória (art. 114 do CPC). A controvérsia submetida ao rito dos recursos repetitivos consiste em definir se a União, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e/ou a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) devem obrigatoriamente participar de ações possessórias ajuizadas por concessionárias de serviços públicos federais contra particulares que ocupam faixas de domínio de ferrovias ou rodovias federais, independentemente de sua manifestação de vontade, ou se a declaração de ausência de interesse jurídico por esses entes é suficiente para afastar a competência da Justiça Federal, deslocando o feito para a Justiça Estadual. No caso, a União, o DNIT ou a ANTT, chamados a se manifestar, declararam, de forma expressa, que não tinham interesse em integrar a lide e, ainda assim, viram-se compelidos, pela instância de origem, a nela permanecer, sob o argumento de que a titularidade pública da faixa de domínio e as atribuições legais de fiscalização e regulação tornariam obrigatória a sua presença. Isso posto, pode o Judiciário impor a esses entes uma participação que eles próprios recusam? A resposta é negativa. O ordenamento confere, ao terceiro interessado, o poder de ingressar no processo, jamais o dever de fazê-lo. Isso vale para as duas únicas portas pelas quais a União, o DNIT ou a ANTT poderiam entrar nas demandas em discussão: a adesão ao polo ativo, ao lado da concessionária, e a assistência. Uma e outra traduzem manifestação de vontade. Ninguém pode ser forçado a ser autor. O direito de ação é faculdade, não imposição: quem o titulariza decide se o exerce, quando e contra quem. Por isso, a doutrina majoritária recusa, como regra, a figura do litisconsórcio necessário ativo. Se nem mesmo quando a relação é única e indivisível se admite compelir o colegitimado a demandar, com menos razão ainda se poderia obrigar o titular do domínio a integrar uma possessória que sequer discute a propriedade. A assistência conduz ao mesmo resultado por caminho próprio. A assistência é uma modalidade de intervenção de terceiro que ocorre de forma espontânea. É o que se lê no art. 119 do CPC: pendendo causa entre duas ou mais pessoas, o terceiro juridicamente interessado em que a sentença seja favorável a uma delas poderá intervir no processo para assisti-la. O verbo é poderá, não deverá. A intervenção pressupõe interesse jurídico do terceiro, mas esse interesse serve para permitir o ingresso, nunca para exigi-lo. A assistência pode assumir as modalidades simples e litisconsorcial, e a distinção entre elas reside na intensidade da repercussão da sentença sobre a esfera jurídica do interveniente. Seja simples, seja litisconsorcial, a assistência continua dependendo da iniciativa do interessado - o rótulo litisconsorcial qualifica o regime a que o assistente se submete uma vez dentro do processo, não o modo como nele entra. Nesse sentido, a Súmula 637 do STJ reconhece que o ente público detém legitimidade e interesse para intervir, incidentalmente, na ação possessória entre particulares, podendo deduzir qualquer matéria defensiva, inclusive, se for o caso, o domínio. A palavra decisiva é legitimidade. A súmula assegura ao ente a prerrogativa de intervir quando repute conveniente à defesa de interesse próprio, inclusive para discutir a titularidade do bem, o que em regra não se admite em juízo possessório. Reconhecer uma faculdade de intervir não impõe participação obrigatória. Fosse indispensável a presença do ente, não se falaria em faculdade de intervir, mas em nulidade decorrente de sua ausência. Assim, assentado que nenhuma forma de ingresso voluntário pode ser imposta, resta uma última via pela qual se poderia cogitar da presença obrigatória dos entes federais: o litisconsórcio necessário, que independe da vontade das partes. O litisconsórcio necessário forma-se em duas hipóteses, e apenas nelas (art. 114 do CPC): quando a lei expressamente o exige, ou quando, pela natureza da relação jurídica controvertida, a eficácia da sentença depender da citação de todos que devam ser litisconsortes. E o que aqui se discute é a necessariedade se a União, o DNIT ou a ANTT devem obrigatoriamente compor a lide para que a sentença seja eficaz. A resposta está na natureza da relação de direito material deduzida. A primeira hipótese do art. 114 não se cogita: nenhuma lei impõe a participação desses entes em ações possessórias dessa natureza. Sobra a segunda, que também não se configura, porque a relação deduzida é cindível. A concessionária não vai a juízo discutir de quem é a faixa de domínio. Não pede o reconhecimento de propriedade, não questiona o contrato de concessão, não disputa a titularidade do bem. Pede apenas que o ocupante deixe a área que ela detém e conserva por força do contrato. A posse protege-se independentemente do domínio. Com efeito, os arts. 1.196 e 1.210 do CC asseguram ao possuidor a defesa contra a turbação e o esbulho sem indagar quem seja o proprietário. Tanto que o possuidor pode opor sua posse até ao próprio dono. Se a lide se resolve no plano possessório, sem tocar no domínio, o titular do bem não é titular da relação discutida. A faixa de domínio continua pertencendo à União, vença ou perca a concessionária. A isso se soma a legitimidade própria da concessionária. O art. 31 da Lei n. 8.987/1995 não apenas a autoriza a proteger os bens vinculados ao serviço concedido: impõe-lhe o dever de zelar por sua integridade, o que abrange as providências necessárias à desocupação da faixa invadida por terceiros. Destarte, fixam-se as seguintes teses: (i) Nas ações possessórias ajuizadas por concessionária de serviço público em defesa da posse direta exercida sobre faixa de domínio de rodovia ou ferrovia federal, a União, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) não podem ser compelidos a integrar a relação processual contra sua vontade, seja a título de assistência - modalidade de intervenção voluntária (arts. 119 a 124 do CPC) -, seja a título de litisconsórcio necessário, que não se configura, dada a natureza cindível da relação possessória (art. 114 do CPC). (ii) A titularidade dominial do bem público, assim como o exercício de atribuições legais de administração, fiscalização ou regulação, não caracterizam, por si sós, interesse jurídico direto apto a impor a participação obrigatória desses entes na demanda nem a atrair a competência da Justiça Federal (art. 109, I, da CF/1988). (iii) A legitimidade reconhecida ao ente público para intervir em ações possessórias entre particulares, nos termos da Súmula 637/STJ, traduz faculdade processual e não se confunde com hipótese de litisconsórcio necessário. Nas ações possessórias ajuizadas por concessionária de serviço público para defender a posse direta sobre faixa de domínio de rodovia ou ferrovia federal, a União, o DNIT e a ANTT não podem ser obrigados a participar do processo contra sua vontade . A titularidade pública do bem ou as atribuições de fiscalização e regulação não tornam sua presença obrigatória nem atraem, por si sós, a competência da Justiça Federal. A intervenção prevista na Súmula 637/STJ é uma faculdade, não um dever. O STJ decidiu que a concessionária possui legitimidade própria para defender judicialmente a posse direta da faixa de domínio que administra. A ação possessória discute a posse, e não a propriedade do bem. Assim, a União continua sendo titular da faixa de domínio independentemente do resultado da demanda. A União, o DNIT e a ANTT não podem ser compelidos a ingressar como assistentes, pois a assistência é voluntária (arts. 119 a 124 do CPC). Também não há litisconsórcio necessário: nenhuma lei exige sua presença, e a relação possessória é cindível , permitindo que a controvérsia seja resolvida entre a concessionária e o ocupante (art. 114 do CPC). Por isso, a propriedade federal da área e as competências administrativas dos entes públicos não bastam para atrair a Justiça Federal . A Súmula 637/STJ assegura ao ente público a possibilidade de intervir em ação possessória, mas não transforma essa possibilidade em participação obrigatória.

Tese Jurídica Oficial

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