ADI 7.156/DF

É válida a regra que isenta o agente público de improbidade quando ele adota uma interpretação da norma respaldada em decisões sólidas dos tribunais. Contudo, para que essa proteção funcione, o Supremo definiu uma condição: ela não se aplica se o agente agir com má-fé intencional ou cometer um erro grave e injustificável. A proteção ao agente público que atua com base em interpretação jurídica não pode abranger hipóteses de dolo, fraude ou erro grosseiro. Assim, a simples invocação de tese jurídica não afasta a responsabilidade do agente quando restar demonstrado que ele atuou dolosamente para alcançar o resultado ilícito. Nesse sentido, a Corte restringiu a exclusão da improbidade aos casos em que a conduta esteja amparada por jurisprudência assentada dos Tribunais Superiores ou do Supremo Tribunal Federal e, na sua ausência, por decisão de mérito transitada em julgado proferida por órgão colegiado de segundo grau. (1) Lei nº 8.429/1992: “Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (...) § 8º Não configura improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada, mesmo que não venha a ser posteriormente prevalecente nas decisões dos órgãos de controle ou dos tribunais do Poder Judiciário.” • Responsabilização dos sócios, cotistas, diretores e colaboradores de pessoa jurídica pela prática de ato de improbidade a essa imputado – Art. 3º, § 1º (2) É inconstitucional a exigência de obtenção de “benefícios diretos” para a responsabilização de sócios, cotistas, diretores e colaboradores de pessoa jurídica pela prática de ato de improbidade administrativa. A responsabilização de particulares exige demonstração de participação dolosa no ato ímprobo, mas não depende da comprovação de benefício direto. A exigência legal restringia indevidamente o alcance da responsabilização de pessoas físicas vinculadas à pessoa jurídica que concorreram para a prática da conduta ímproba. (2) Lei nº 8.429/1992: “Art. 3º As disposições desta Lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade. (...) § 1º Os sócios, os cotistas, os diretores e os colaboradores de pessoa jurídica de direito privado não respondem pelo ato de improbidade que venha a ser imputado à pessoa jurídica, salvo se, comprovadamente, houver participação e benefícios diretos, caso em que responderão nos limites da sua participação.” • Taxatividade do rol de hipóteses de improbidade principiológica e revogação dos casos de desvio de finalidade e de negligência na atuação estatal – Art. 11, caput, §§ 3º e 4º e revogação dos incisos I e II (3) São constitucionais os dispositivos que conferiram caráter taxativo às hipóteses de improbidade administrativa por violação aos princípios da Administração Pública. A delimitação legislativa das condutas enquadráveis no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa constitui legítima opção de conformação normativa. A substituição da cláusula geral por um rol taxativo não compromete a proteção constitucional da probidade administrativa nem inviabiliza a responsabilização por atos dolosos atentatórios aos princípios da Administração Pública. (3) Lei nº 8.429/1992: “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: I - (revogado); II - (revogado) (...) § 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas. § 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.” • Alteração do alcance das sanções cominadas na lei de improbidade – Art. 12, III e § 4º (4) É constitucional a exclusão da pena de suspensão dos direitos políticos para atos de improbidade que atentem contra princípios da Administração Pública sem acarretar enriquecimento ilícito ou dano ao erário. Contudo, é inconstitucional a limitação da sanção de proibição de contratar com o poder público à esfera do ente federativo diretamente lesado pelo ato de improbidade. Atos meramente violadores de princípios não devem ensejar a aplicação da sanção de suspensão dos direitos políticos, desde a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021. Por outro lado, a compartimentalização federativa da sanção enfraquece a tutela da probidade administrativa e reduz injustificadamente a eficácia da reprimenda. Assim, uma vez reconhecida a gravidade suficiente para imposição da sanção, não há fundamento constitucional para restringi-la apenas ao ente prejudicado pela conduta ímproba. (4) Lei nº 8.429/1992: “Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (...) III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos; (...) § 4º Em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a sanção de proibição de contratação com o poder público pode extrapolar o ente público lesado pelo ato de improbidade, observados os impactos econômicos e sociais das sanções, de forma a preservar a função social da pessoa jurídica, conforme disposto no § 3º deste artigo.” • Aplicação da sanção de perda da função pública restrita àquela ocupada no momento do cometimento do ato – Art. 12, § 1º (5) É parcialmente inconstitucional norma que restringe a perda da função pública ao vínculo ocupado pelo agente no momento da prática do ato de improbidade. Foram declaradas inconstitucionais as expressões que limitavam a incidência da sanção apenas ao vínculo funcional existente à época da infração. Contudo, foi conferida interpretação conforme à expressão “podendo”, que passou a ser compreendida como verdadeiro poder-dever judicial, admitindo-se a não extensão da sanção aos demais vínculos apenas em caráter excepcional e mediante fundamentação específica. (5) Lei nº 8.429/1992: “Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (...) § 1º A sanção de perda da função pública, nas hipóteses dos incisos I e II do caput deste artigo, atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da infração, podendo o magistrado, na hipótese do inciso I do caput deste artigo, e em caráter excepcional, estendê-la aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração.” • Detração do tempo do período entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da sentença condenatória na pena imposta de suspensão dos direitos políticos – Art. 12, § 10 (6) É inconstitucional o dispositivo que permitia computar, para fins de suspensão dos direitos políticos, o período compreendido entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da condenação. A norma reduzia significativamente o alcance da sanção constitucionalmente prevista para os atos de improbidade administrativa, podendo inclusive esvaziar completamente sua aplicação prática antes do trânsito em julgado da condenação. Assim, o prazo de suspensão dos direitos políticos deverá ser cumprido integralmente após o trânsito em julgado da condenação. (6) Lei nº 8.429/1992: “Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (...) § 10. Para efeitos de contagem do prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos, computar-se-á retroativamente o intervalo de tempo entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da sentença condenatória.” • Pedido de indisponibilidade de bens – Art. 16, §§ 3º, 4º e 10 (7) São parcialmente inconstitucionais as restrições impostas à indisponibilidade de bens nas ações de improbidade administrativa. A Corte afastou as expressões que impediam, de forma absoluta, a adoção da tutela de evidência, a presunção excepcional de urgência e a inclusão da multa civil e do enriquecimento ilícito na constrição patrimonial. Ademais, conferiu interpretação conforme para admitir, em situações excepcionais e mediante fundamentação adequada, a indisponibilidade de bens fundada em tutela de evidência ou em presunção de urgência, bem como para assegurar que a medida alcance o montante necessário à reparação integral do dano, à multa civil e ao enriquecimento ilícito eventualmente identificado. (7) Lei nº 8.429/1992: “Art. 16. Na ação por improbidade administrativa poderá ser formulado, em caráter antecedente ou incidente, pedido de indisponibilidade de bens dos réus, a fim de garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito. (...) § 3º O pedido de indisponibilidade de bens a que se refere o caput deste artigo apenas será deferido mediante a demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, desde que o juiz se convença da probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução, após a oitiva do réu em 5 (cinco) dias. § 4º A indisponibilidade de bens poderá ser decretada sem a oitiva prévia do réu, sempre que o contraditório prévio puder comprovadamente frustrar a efetividade da medida ou houver outras circunstâncias que recomendem a proteção liminar, não podendo a urgência ser presumida. (...) § 10. A indisponibilidade recairá sobre bens que assegurem exclusivamente o integral ressarcimento do dano ao erário, sem incidir sobre os valores a serem eventualmente aplicados a título de multa civil ou sobre acréscimo patrimonial decorrente de atividade lícita.” • Restrição ao exercício do iura novit curia – Art. 17, §§ 10-C, 10-D e 10-F, I (8) São inconstitucionais os dispositivos que vinculavam o magistrado ao enquadramento jurídico formulado pelo autor da ação de improbidade administrativa. Cabe ao autor narrar os fatos supostamente ímprobos, mas a definição jurídica da conduta compete ao Poder Judiciário. A proibição de alteração da capitulação legal e a nulidade da sentença baseada em tipo diverso comprometiam a independência judicial e o devido processo legal. (8) Lei nº 8.429/1992: “Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei. (...) § 10-C. Após a réplica do Ministério Público, o juiz proferirá decisão na qual indicará com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu, sendo-lhe vedado modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor. § 10-D. Para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei. (...) § 10-F. Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I - condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial.” • Vedação da inversão do ônus da prova em desfavor do réu – Art. 17, § 19, II (9) É constitucional o dispositivo que veda a inversão do ônus da prova em desfavor do réu na ação de improbidade administrativa. A vedação legal à inversão do ônus da prova é compatível com as garantias processuais inerentes ao regime sancionatório da improbidade administrativa. Contudo, essa regra não afasta o dever de cumprimento de determinações judiciais necessárias à instrução do processo, como a requisição de documentos para fins de cálculo de ressarcimento. (9) Lei nº 8.429/1992: “Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei. (...) § 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa: (...) II - a imposição de ônus da prova ao réu, na forma dos §§ 1º e 2º do art. 373 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil).” • Exigência de oitiva do respectivo Tribunal de Contas para valorar o dano a ser ressarcido em proposta de acordo de não persecução civil – Art. 17-B, § 3º (10) É inconstitucional a exigência de manifestação prévia do Tribunal de Contas para apuração do valor do dano a ser ressarcido em acordo de não persecução civil. A imposição de consulta obrigatória ao Tribunal de Contas cria condicionamento não previsto constitucionalmente, interfere na autonomia institucional do Ministério Público e afeta o exercício das atribuições constitucionalmente conferidas aos órgãos incumbidos da persecução da improbidade administrativa. (10) Lei nº 8.429/1992: “Art. 17-B. O Ministério Público poderá, conforme as circunstâncias do caso concreto, celebrar acordo de não persecução civil, desde que dele advenham, ao menos, os seguintes resultados: (...) § 3º Para fins de apuração do valor do dano a ser ressarcido, deverá ser realizada a oitiva do Tribunal de Contas competente, que se manifestará, com indicação dos parâmetros utilizados, no prazo de 90 (noventa) dias.” • Solidariedade e extensão da responsabilidade entre os litisconsortes – Art. 17-C, § 2º (11) É parcialmente inconstitucional a limitação da responsabilização dos corréus aos “benefícios diretos” obtidos com o ato de improbidade administrativa. A Corte declarou inconstitucional a expressão “e dos benefícios diretos” e conferiu interpretação conforme para assentar que a vedação de solidariedade se aplica às sanções, mas não impede a responsabilidade patrimonial solidária destinada ao ressarcimento dos danos causados ao erário. (11) Lei nº 8.429/1992: “Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil): (...) § 2º Na hipótese de litisconsórcio passivo, a condenação ocorrerá no limite da participação e dos benefícios diretos, vedada qualquer solidariedade.” • Natureza jurídica da ação de improbidade administrativa – Art. 17-D, parágrafo único (12) É constitucional, desde que interpretado conforme a Constituição, o dispositivo que define a ação de improbidade administrativa como instrumento repressivo destinado à aplicação de sanções pessoais, sendo, contudo, inconstitucional a expressão “agentes públicos, inclusive políticos”. A ação de improbidade possui natureza repressiva própria, não se caracterizando como medida de natureza penal ou de controle de legalidade das políticas públicas, não podendo ser utilizada como substituta genérica da ação civil pública. Dessa forma, afastam-se as interpretações que descaracterizem sua natureza cível ou que restrinjam a aplicação do sistema constitucional de responsabilização por atos de improbidade administrativa, que alcança os agentes públicos em geral, observadas as especificidades de cada regime jurídico aplicável. (12) Lei nº 8.429/1992: “Art. 17-D. A ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, e não constitui ação civil, vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. Parágrafo único. Ressalvado o disposto nesta Lei, o controle de legalidade de políticas públicas e a responsabilidade de agentes públicos, inclusive políticos, entes públicos e governamentais, por danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, à ordem econômica, à ordem urbanística, à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos e ao patrimônio público e social submetem-se aos termos da Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985.” • Comunicabilidade de todas as hipóteses de sentença absolutória proferida em processo penal, desde que confirmada por decisão colegiada – Art. 21, § 4º (13) É parcialmente inconstitucional dispositivo que atribuía eficácia automática à absolvição criminal em relação à ação de improbidade administrativa. A Corte reafirmou a autonomia relativa entre as esferas penal e cível. Assim, a decisão criminal transitada em julgado somente impede o prosseguimento da ação de improbidade quando reconhecer a inexistência do fato, a negativa de autoria ou as excludentes de ilicitude, como legítima defesa, estado de necessidade, estrito cumprimento do dever legal ou exercício regular de direito. (13) Lei nº 8.429/1992: “Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe: (...) § 4º A absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal).” • Fixação do termo inicial do prazo prescricional na data do fato ou da cessação da permanência, novas causas interruptivas e previsão de prescrição intercorrente – Art. 23, § 4º, II a V, e § 5º (14) São constitucionais as hipóteses de interrupção do prazo prescricional previstas na Lei de Improbidade Administrativa. Contudo, é inconstitucional a expressão “pela metade do prazo previsto no caput deste artigo”, relativa à retomada da contagem da prescrição após sua interrupção. Os marcos interruptivos estabelecidos pela reforma legislativa não comprometem a efetividade do sistema de responsabilização por improbidade e permanecem compatíveis com a Constituição. Todavia, a redução do prazo prescricional remanescente comprometia a efetividade do sistema constitucional de combate à improbidade administrativa. Mantida a interrupção da prescrição, o novo prazo deve voltar a correr integralmente, observando-se, contudo, o limite máximo de 20 anos para a duração da pretensão sancionatória. (14) Lei nº 8.429/1992: “Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. (...) § 4º O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se: (...) II - pela publicação da sentença condenatória; III - pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência; IV - pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência; V - pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência. § 5º Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo.” • Imunidade conferida aos partidos políticos e suas fundações ao sistema de responsabilização por improbidade – Art. 23-C (15) É constitucional, desde que interpretado conforme a Constituição, o dispositivo relativo à responsabilização de partidos políticos e de suas fundações. A Corte afastou qualquer interpretação que excluísse a incidência da Lei de Improbidade Administrativa sobre atos que envolvam enriquecimento ilícito, perda patrimonial, apropriação, desvio, malbaratamento ou dilapidação de recursos públicos por partidos políticos ou fundações partidárias. Nesses casos, pode haver incidência simultânea da Lei dos Partidos Políticos (Lei nº 9.096/1995) e da Lei de Improbidade Administrativa. (15) Lei nº 8.429/1992: “Art. 23-C. Atos que ensejem enriquecimento ilícito, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de recursos públicos dos partidos políticos, ou de suas fundações, serão responsabilizados nos termos da Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995.” O STF declarou a constitucionalidade de diversos dispositivos da Lei nº 14.230/2021 e, em outros pontos, reconheceu sua inconstitucionalidade parcial , especialmente para preservar a responsabilização por improbidade administrativa sem violar a legalidade , o devido processo legal, a autonomia institucional e a efetividade da tutela da probidade. A decisão analisou uma série de alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa , definindo os limites constitucionais do novo regime. Entre os principais entendimentos, o STF reconheceu que a divergência interpretativa baseada em jurisprudência consolidada pode afastar a improbidade, mas não protege condutas praticadas com dolo, fraude ou erro grosseiro. Também considerou constitucional o caráter taxativo das hipóteses do art. 11 , afastando a possibilidade de responsabilização genérica por mera violação a princípios. A Corte também estabeleceu limites para as sanções e para o procedimento. Foram afastadas restrições consideradas incompatíveis com a Constituição quanto à proibição de contratar com o Poder Público, perda da função pública, indisponibilidade de bens, iura novit curia e responsabilidade patrimonial dos corréus. Ao mesmo tempo, foram mantidas garantias processuais importantes, como a impossibilidade de inversão do ônus da prova contra o réu e a necessidade de fundamentação concreta para medidas constritivas. Por fim, o STF reafirmou que a ação de improbidade possui natureza cível e sancionatória própria , não podendo ser utilizada como substituta genérica da ação civil pública. Também delimitou os efeitos da absolvição penal sobre a improbidade, os marcos interruptivos da prescrição e a possibilidade de responsabilização de partidos políticos por atos envolvendo recursos públicos.

Tese Jurídica Oficial

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