ADI 6.216-MA

1ª Tese: É constitucional a Lei nº 11.013/2019 do Estado do Maranhão que criou o Complexo Industrial e Portuário do Estado e ampliou as funções da Empresa Maranhense de Administração Portuária (EMAP), que: (i) estabelece o Complexo Industrial e Portuário do Maranhão, sem especificar a delimitação precisa das áreas incluídas ou a situação de propriedade dos imóveis que fazem parte do complexo; e (ii) permite que a Empresa Maranhense de Administração Portuária (EMAP) expanda seu objeto social para atuar como promotora do desenvolvimento regional, podendo gerenciar, operar, explorar e desenvolver diversas áreas, incluindo as do próprio complexo e bens públicos pertencentes à União (ou autarquia federal), desde que atendidos os requisitos legais pertinentes. 2º Tese: São constitucionais os arts. 2º, II, 3º, 4º e 5º da Lei nº 11.013/2019 do Estado do Maranhão que, no contexto do novo complexo portuário e respeitando as normas vigentes, permitem ampla disposição de bens, incluindo: (i) a transferência de imóveis estaduais para a EMAP que sejam relevantes ao complexo; e (ii) a transferência pela EMAP de bens imóveis e equipamentos de apoio para terceiros, de forma onerosa ou gratuita, possibilitando a formalização por instrumentos públicos ou particulares. São constitucionais — e não afrontam o princípio federativo e o regime constitucional de repartição de bens entre os entes federativos (CF/1988, art. 20, IV, c/c o art. 26, II) — os arts. 1º e 2º, I (expressão “o Porto Grande”), da Lei nº 11.013/2019 do Estado do Maranhão, que: (i) institui o Complexo Industrial e Portuário do Maranhão, composto de áreas adjacentes a determinados portos e de outras áreas integrantes do distrito industrial, sem indicar a demarcação específica das áreas abrangidas ou a situação dominial dos imóveis inseridos no complexo; e (ii) autoriza a ampliação do objeto social da Empresa Maranhense de Administração Portuária (EMAP) para que, no papel de indutora do desenvolvimento regional, possa administrar, operar, explorar e desenvolver diversas áreas, entre as quais as do próprio complexo e de bem público de titularidade da União (ou de autarquia federal), desde que cumpridos os requisitos legais necessários. Não há que se falar em ofensa ao princípio federativo, pois a instituição do complexo industrial e portuário local não pretendeu afetar diretamente bens públicos federais à administração de empresa pública estadual. Os dispositivos impugnados apenas enunciam a instituição de uma área de desenvolvimento no estado, atribuindo à empresa pública a indução de novos negócios para o desenvolvimento regional. Ademais, a previsão legislativa de área de desenvolvimento econômico estadual e a autorização para a ampliação do objeto social de empresa pública sob seu controle se inserem nas competências constitucionais do estado federado. Apesar disso, a autorização legislativa estadual de ampliação do objeto social da empresa pública não basta para que a estatal possa, de imediato, administrar, explorar e desenvolver bem público cuja titularidade seja de outro ente da Federação. Para tanto, é imprescindível que o titular do imóvel atribua à empresa estadual a gestão do bem público ou lhe transfira a titularidade. Dessa maneira, a autorização legislativa em debate, de ampliação do objeto social, delimita-se a permitir que a empresa pública, após cumpridos os demais requisitos legais necessários, administre, explore e desenvolva, no futuro, áreas que lhe sejam expressamente delegadas. São constitucionais — e não ofendem a competência da União para legislar sobre normas gerais de licitação (CF/1988, art. 22, XXVII) nem a exigência de procedimento licitatório prévio para a alienação de bens públicos (CF/1988, arts. 37, XXI; e 173, § 1º, III) — os arts. 2º, II, 3º, 4º e 5º da Lei nº 11.013/2019 do Estado do Maranhão, que, no âmbito do novo complexo portuário e sem afastar o contexto normativo vigente, autorizam ampla disposição patrimonial: (i) de bens imóveis estaduais para a EMAP, no que interessam ao referido complexo; e (ii) de bens imóveis e de equipamentos de apoio pela EMAP para quaisquer sujeitos, a título oneroso ou gratuito, possibilitando a celebração de instrumentos, públicos ou particulares, para a realização dos atos nela descritos. Na espécie, as disposições estão sob o influxo do contexto normativo constitucional e legal em vigor que versam sobre alienação de bens públicos e procedimento licitatório. Além disso, a alienação direta de bens imóveis do estado federado para a empresa pública sob seu controle se justifica em face do objetivo daquela unidade federativa de prover a estatal de condições para fomentar o desenvolvimento regional. Se a alienação fosse feita em condições de concorrência com outros interessados, fulminaria o propósito maior do incentivo da política pública. As competências conferidas à aludida empresa pública para transacionar móveis e imóveis, no âmbito especificado, decorrem de sua personalidade jurídica de empresa privada e devem estar relacionadas com a concretização de seu objeto social. A liberdade negocial das empresas estatais deve ser idêntica à das empresas privadas, excetuadas as limitações impostas pela Constituição Federal de 1988 e pela legislação federal que rege a matéria (CF/1988, art. 173, § 1º). Nesse contexto, as normas impugnadas investem a referida empresa pública — que passou a atuar como fomentadora do desenvolvimento da região portuária — de poderes gerais de negociação de bens móveis e imóveis sem adentrar hipóteses específicas, devendo o negócio jurídico a ser celebrado observar a disciplina da legislação federal pertinente. Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por maioria, não conheceu da ação em relação ao art. 35 da Lei nº 10.213/2015 e ao Decreto nº 34.519/2018 maranhenses e, no mérito, julgou improcedente a ação e declarou a constitucionalidade dos arts. 1º, 2º, I (expressão “o Porto Grande”) e II, 3º, 4º e 5º da Lei nº 11.013/2019 do Estado do Maranhão. O STF decidiu que o Maranhão pode criar uma área de desenvolvimento (Complexo Industrial e Portuário) e ampliar o papel de sua empresa pública (EMAP) para fomentar desenvolvimento regional. Isso não “puxa automaticamente” bens federais para a EMAP: para a EMAP gerir bem da União, é necessário ato jurídico próprio do titular (delegação/atribuição/transferência), além de cumprir os requisitos legais . Também é constitucional permitir que o Estado transfira bens para a EMAP e que a EMAP negocie bens no âmbito do complexo, desde que respeite o marco constitucional e legal sobre bens públicos e contratação. O STF enfrentou duas acusações principais: (i) suposta violação ao princípio federativo e à repartição de bens entre União e Estados; e (ii) suposta violação às regras de licitação e alienação de bens públicos . (a) Princípio federativo e bens da União O Tribunal afirmou que a lei maranhense, ao instituir o complexo, não altera por si só a titularidade de bens nem transfere automaticamente bens federais para a administração estadual. A norma cria um arranjo de desenvolvimento regional e autoriza a EMAP a atuar como indutora de negócios, o que se insere no espaço de atuação do Estado. Ponto central: a autorização para a EMAP atuar também em bens federais é condicionada . A lei estadual não basta para que a EMAP passe a gerir bem federal; é indispensável que o titular do bem (União ou autarquia federal) atribua a gestão ou transfira a titularidade, conforme o regime jurídico aplicável. Assim, não há violação automática da repartição constitucional de bens. (b) Licitação e alienação de bens públicos O STF entendeu que os dispositivos que permitem: a transferência de imóveis do Estado para a EMAP ; e a transferência pela EMAP (a terceiros) de imóveis e equipamentos, onerosa ou gratuita, inclusive por instrumento particular,são constitucionais porque a lei não dispensa o cumprimento do contexto normativo vigente (Constituição e legislação federal pertinente). A norma confere poderes gerais de negociação compatíveis com a natureza de empresa estatal sob regime de direito privado, mas submete os atos concretos às regras constitucionais e legais que incidam sobre alienação, contratação e gestão patrimonial. Há ainda um argumento de racionalidade da política pública: a alienação direta do Estado para sua empresa pública pode ser justificável para viabilizar a execução de um programa estatal de desenvolvimento. Submeter essa transferência inicial a concorrência ampla poderia frustrar a finalidade da política pública (aparelhamento da estatal para atuar como fomentadora regional).

Tese Jurídica Oficial

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