AgInt no REsp 1.773.335-SP

No âmbito da ação popular, não é cabível a condenação ao ressarcimento dos cofres públicos com base em mera presunção de dano; exige-se a comprovação de prejuízo financeiro real e a demonstração do nexo causal desde a petição inicial. A controvérsia discute a possibilidade de condenação em ação popular ao ressarcimento ao erário com base em dano presumido, sem comprovação efetiva de prejuízo financeiro. No caso, foi ajuizada ação popular para anular prorrogação tácita de contratos firmados entre a São Paulo Transporte S.A. e empresas privadas, após o término de contratos emergenciais. Na sentença, foi julgado extinto o processo, por carência dos pressupostos da ação, qual seja, a comprovação dos fatos alegados e a suficiente descrição dos fatos e fundamentos jurídicos imputados aos réus. O Tribunal origem reformou a sentença e deu parcial provimento ao recurso de apelação para "declarar a nulidade dos contratos verbais realizados", bem como determinou o ressarcimento ao erário, considerando ter havido dano presumido, cuja aferição viria em liquidação. A Lei n. 14.230/2021 reformulou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), o que representou um marco no aprimoramento do Direito Administrativo Sancionador Estatal, especialmente no que tange à exigência de objetividade, proporcionalidade e segurança jurídica na imputação de responsabilidade aos agentes públicos e terceiros. A nova lei consagrou um modelo sancionador fundado em garantias típicas do Direito Penal, consolidando o entendimento de que, em matéria punitiva, não se admite presunção de dano nem responsabilidade objetiva, sendo imprescindível a demonstração concreta de prejuízo ao erário para que se configure o ato de natureza lesiva. Não se desconhece que a jurisprudência admitia, em certas situações, a presunção de dano ao erário, especialmente em situações de dispensa ou inexigibilidade de licitação tidas por irregulares, sob o fundamento da ausência de procedimento competitivo implicaria, por si só, dano presumido. Contudo, observo que o legislador rompeu expressamente com essa lógica, ao exigir dolo específico, nexo causal e dano efetivo e mensurável para a caracterização do ilícito administrativo sancionador. Consiste em clara evolução sistemática: a norma passa a distinguir a mera irregularidade administrativa, que pode ensejar responsabilidade civil ou disciplinar, do ato ímprobo propriamente dito, cuja sanção pressupõe lesividade concreta ao patrimônio público. Assim, o prejuízo não pode ser presumido ou inferido de modo genérico; deve estar quantificado, individualizado e diretamente vinculado à conduta imputada, sob pena de violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e da tipicidade. Nesse contexto, a lógica introduzida pela Lei n. 14.230/2021 irradia efeitos para todas as manifestações do Direito Sancionador Estatal, abrangendo não apenas a improbidade administrativa, mas também outras ações de natureza punitiva, como a ação popular, quando dela decorre pedido de condenação com efeitos sancionatórios, especialmente de natureza patrimonial. A norma introduz uma nova perspectiva do microssistema administrativo sancionador como um todo: deve haver dano concreto. Assim, ainda que a ação popular possua natureza própria, voltada à anulação de atos administrativos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa e ao meio ambiente, quando o pedido veicula pretensão de condenação e devolução de valores ao erário, assume conteúdo de índole sancionatória, exigindo o mesmo rigor probatório imposto pela legislação mais recente em matéria de improbidade. Os subconjuntos normativos intercomunicam-se para formar um todo e, nesse caso, a pedra de toque é a aferição que, então, deve ser em função do prejuízo. Dessa forma, a petição inicial em ação popular que busque a recomposição de danos deve conter a indicação clara e objetiva do prejuízo financeiro efetivo, com demonstração de onde, como e quanto o erário foi lesado, bem como quem teria sido beneficiado indevidamente. O fato do ato impugnado ter sido irregular ou do procedimento administrativo ter seguido forma diversa da ideal, por si só, não basta para ensejar condenação pecuniária, uma vez que, a presunção de dano é incompatível com o Estado de Direito contemporâneo, que exige certeza, materialidade e dolo específico para a aplicação de qualquer sanção. Portanto, a evolução legislativa consubstanciada na Lei n. 14.230/2021 reflete uma coerência lógica e principiológica do ordenamento jurídico, ao afastar o modelo anterior de punição fundada em presunções e ao aproximar o Direito Administrativo Sancionador dos postulados garantistas do Direito Penal. Essa aproximação traduz o reconhecimento de que a atuação punitiva do Estado, ainda que no âmbito administrativo, deve observar as mesmas limitações que regem o jus puniendi penal, resguardando direitos fundamentais e prevenindo arbitrariedades. Ressalte-se que, aplicar entendimento diverso em ações populares equivaleria a admitir um duplo padrão jurídico para situações de mesma natureza material, violando o princípio da isonomia e o devido processo legal substancial. Dessa maneira, no caso em comento, observa-se que, além de o autor não ter apontado, na petição inicial, a efetiva lesividade do ato impugnado, carecendo a ação, portanto, de pressuposto de admissibilidade, também não restou demonstrada, no curso da ação, qualquer perda patrimonial efetiva ao erário municipal. No âmbito da ação popular , não é cabível a condenação ao ressarcimento dos cofres públicos com base em mera presunção de dano ; exige-se a comprovação de prejuízo financeiro real e a demonstração do nexo causal desde a petição inicial. O STJ analisou a possibilidade de condenação ao ressarcimento dos cofres públicos, em ação popular, fundada exclusivamente na presunção de dano ao erário. A Corte afastou esse entendimento e afirmou que, quando a ação popular veicula pretensão condenatória de natureza patrimonial , ela assume feição sancionatória , exigindo rigor probatório compatível com o Direito Administrativo Sancionador contemporâneo . O Tribunal destacou que a Lei nº 14.230/2021, ao reformular a Lei de Improbidade Administrativa, rompeu definitivamente com o modelo que admitia presunção de dano , passando a exigir: dano concreto e mensurável ; demonstração do nexo causal ; e imputação objetiva e individualizada da conduta lesiva. Embora a ação popular possua disciplina própria, o STJ reconheceu que o microssistema sancionador estatal deve ser interpretado de forma coerente e integrada , sob pena de se admitir um duplo padrão jurídico para sanções de mesma natureza material. Assim, não basta a constatação de irregularidade administrativa ou nulidade do ato para legitimar condenação ao ressarcimento: é imprescindível comprovar onde, como e em que medida o patrimônio público foi efetivamente lesado . No caso concreto, o Tribunal observou que o autor da ação popular não indicou, desde a petição inicial , o prejuízo financeiro sofrido pelo erário, tampouco demonstrou, ao longo da instrução, qualquer perda patrimonial efetiva. Por isso, considerou inviável a condenação baseada em dano presumido, sob pena de violação ao devido processo legal, à tipicidade sancionadora e à segurança jurídica.

Tese Jurídica Oficial

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