REsp 2.175.768-ES

A sanção administrativa prevista na Resolução ANTT n. 5.847/2019, ainda que mais benéfica ao infrator, não retroage para incidir sobre condutas e sanções aplicadas regularmente à luz da norma vigente à época dos fatos. A questão submetida ao rito dos recursos repetitivos consiste em definir a possibilidade de aplicação retroativa da Resolução ANTT n. 5.847/2019, por ser mais benéfica ao infrator, à infração administrativa cometida antes de sua edição. Na origem, trata-se de execução fiscal promovida pela Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT para a cobrança de crédito decorrente de multa administrativa aplicada com fundamento no art. 36, I, da Resolução ANTT n. 4.799/2015, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), pela conduta de evadir, obstruir ou, de qualquer forma, dificultar a fiscalização durante o transporte rodoviário de cargas. Por meio de exceção de pré-executividade, a executada postulou a redução da penalidade, sob o argumento de que a superveniente Resolução ANTT n. 5.847/2019 reduziu, para R$ 550,00 (quinhentos e cinquenta reais), a multa cominada à mesma infração, pretendendo a aplicação retroativa do ato normativo mais brando, com o consequente decote, na certidão de dívida ativa, dos valores tidos por excedentes. O Tribunal Regional Federal deu provimento ao agravo de instrumento da executada para acolher a exceção de pré-executividade e determinar o recálculo do débito segundo o valor fixado pela Resolução ANTT n. 5.847/2019. Isso posto, tem-se que o Supremo Tribunal Federal, no Tema n. 1.199, consignou o Direito Administrativo sancionador como sub-ramo do Direito Administrativo que consiste na expressão do efetivo poder de punir estatal, direcionado a movimentar a prerrogativa punitiva do Estado por meio da Administração Pública em face do administrado. Na mesma ocasião, a Suprema Corte assentou que, diferentemente do Direito Penal - que materializa o jus puniendi na seara judicial criminal -, o Direito Administrativo sancionador opera no exercício do jus puniendi administrativo, sendo ambos expressões do poder punitivo estatal, mas representando sistemas sancionatórios que não guardam similitude de lógica operativa. Essa afirmação é o eixo de todo o raciocínio: o reconhecimento de uma matriz punitiva comum não conduz à identidade de regimes, e menos ainda à comunicação irrestrita de institutos. Ora, a sanção discutida no caso é multa pecuniária, de valor reduzido, aplicada a pessoa jurídica pela conduta de dificultar a fiscalização do transporte de cargas. Não há, aqui, liberdade individual em jogo, nem consequência que se aproxime, sequer remotamente, da privação da liberdade que justifica a incidência de institutos do Direito Penal. Pretender aplicar a essa multa a lógica da retroatividade penal é desconsiderar exatamente o fundamento que a sustenta no Direito Penal. Com efeito, a retroatividade determinada pelo acórdão recorrido apoia-se, em última análise, em raciocínio analógico, ou seja, diante da ausência de norma administrativa a autorizar a retroatividade benéfica, transpôs-se para o campo administrativo a disposição do art. 5º, XL, da Constituição Federal, concebida para o Direito Penal. Contudo, no presente caso, não há lacuna. A eficácia temporal das normas sancionatórias administrativas é matéria positivamente disciplinada pelo ordenamento. O art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal resguarda o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada; o art. 6º da LINDB reitera que a lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados aqueles institutos, reputando ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou; e o art. 2º, parágrafo único, XIII, da Lei n. 9.784/1999 veda expressamente, no processo administrativo, a aplicação retroativa de nova interpretação. Existe, portanto, disciplina normativa completa da questão, que consagra a regra da irretroatividade e o princípio do tempus regit actum. Onde há norma, não há lacuna; e onde não há lacuna, não se deve aplicar a analogia. A pretensão de aplicar analogicamente a retroatividade penal não colmata vazio algum; ela afasta norma existente, em manifesta contradição com o pressuposto da técnica que invoca. Assim, não se cogita, na espécie, de lacuna normativa (ausência de norma), pois a norma existe e é clara; tampouco de lacuna ontológica (norma existente, mas dissociada da realidade social). Quando muito, poder-se-ia alegar uma lacuna axiológica - a impressão de que a solução legal seria menos justa do que a que decorreria da retroação benéfica. Sucede que a lacuna axiológica não autoriza o intérprete a substituir, por analogia, a opção do legislador pela sua própria valoração de conveniência. Fazê-lo seria converter o julgador em legislador positivo, sob as vestes da integração. A eventual insatisfação com o resultado da lei não é fundamento jurídico para afastá-la; é, quando muito, matéria de política legislativa, reservada a quem detém a competência legiferante na ordem jurídica. Não há identidade de razão. Ainda que, por hipótese, se admitisse a existência de lacuna, faltaria o segundo requisito. A razão determinante da retroatividade da lei penal mais benéfica, de fato, é o favor libertatis, isto é, a proteção da liberdade individual ameaçada ou já restringida pela pena criminal. Esse fundamento, não se reproduz na sanção administrativa de natureza patrimonial. Acresce-se um terceiro óbice, próprio do Direito Administrativo sancionador. Nesse campo, vigora a legalidade estrita, com exigência de tipicidade da infração e da sanção, tal como no Direito Penal. Desse regime decorre a proibição da analogia in malam partem - não se pode, por analogia, criar infração ou agravar sanção não previstas em lei. A retroatividade, por conseguinte, é exceção. E, como toda exceção, depende de previsão expressa e comporta interpretação restritiva. O ordenamento conhece exceções à irretroatividade, mas todas elas repousam em autorização normativa específica, o que confirma a regra. Admitir a retroatividade automática da norma administrativa mais benéfica, à míngua de autorização legal, equivaleria a instituir, por via oblíqua, verdadeira anistia de condutas regularmente sancionadas, com risco de estímulo à infração. Destarte, fixam-se as seguintes teses: 1) A sanção administrativa prevista na Resolução ANTT n. 5.847/2019, ainda que mais benéfica ao infrator, não retroage para incidir sobre condutas e sanções aplicadas regularmente à luz da norma vigente à época dos fatos; e 2) A penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão legal, específica e expressa, autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas. A sanção administrativa prevista na Resolução ANTT n. 5.847/2019, ainda que mais benéfica ao infrator, não retroage para incidir sobre condutas e sanções aplicadas regularmente à luz da norma vigente à época dos fatos. O STJ entendeu que o Direito Administrativo sancionador, embora integre o poder punitivo estatal, não se confunde com o Direito Penal . Por isso, não é possível transportar automaticamente para as sanções administrativas a regra constitucional da retroatividade da lei penal mais benéfica (art. 5º, XL, da CF). No caso, a Resolução ANTT 4.799/2015 previa multa de R$ 5.000,00 para quem dificultasse a fiscalização do transporte rodoviário de cargas. Posteriormente, a Resolução 5.847/2019 reduziu a penalidade para R$ 550,00 . O STJ decidiu que essa redução não alcança a infração praticada anteriormente. Isso ocorre porque não existe lacuna normativa: o ordenamento estabelece a regra do tempus regit actum , protegendo situações constituídas sob a norma vigente à época. A retroatividade administrativa benéfica somente pode ocorrer quando houver previsão legal específica e expressa autorizando-a. Não cabe ao Judiciário criar essa retroatividade por analogia com o Direito Penal.

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