REsp 1.679.536-RN

1ª Tese: o estabelecimento de “teto” para adesão a parcelamento simplificado, por constituir medida de gestão e eficiência na arrecadação e recuperação do crédito público, pode ser feito por ato infralegal, nos termos do artigo 96 do CTN, sem que isso represente ofensa ao princípio da legalidade. 2ª Tese: a regulamentação infralegal ofenderá o princípio da legalidade quando a lei em sentido estrito definir o “teto” para adesão ao parcelamento e a autoridade responsável pela regulamentação da norma fixar quantia inferior à estabelecida na lei, prejudicando os contribuintes. Cinge-se a controvérsia em saber se o estabelecimento de valor máximo ("teto") para formalização e adesão ao parcelamento simplificado por atos normativos infralegais, seja da Receita Federal ou da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, ofende o princípio da legalidade. Segundo o art. 155-A do CTN, o parcelamento será concedido na forma e condição estabelecidas em lei específica. Por se tratar (o parcelamento) de liberalidade submetida à conveniência do Fisco, cabe à lei em sentido estrito definir, essencialmente, o respectivo prazo de duração, os tributos aos quais ela se aplica, bem como o número de prestações e periodicidade de seu vencimento. A Lei n. 10.522/2002, por sua vez, versa sobre o denominado "parcelamento ordinário" (ou comum) de débitos com o Fisco, abrangendo generalizadamente os contribuintes que possuam pendências com a Administração Tributária Federal. No mesmo diploma normativo, consta a criação, em caráter igualmente geral, do "parcelamento simplificado" de débitos. A origem do parcelamento simplificado, na forma estipulada na Lei n. 10.522/2002, consiste na Medida Provisória n. 1621-30, de 12.12.1997, que dispunha em seu art. 11, § 6º (redação idêntica ao do mesmo dispositivo da Lei n. 10.522/2002), que: "Atendendo ao princípio da economicidade, observados os termos, os limites e as condições estabelecidos em ato do Ministro de Estado da Fazenda, poderá ser concedido, de ofício, parcelamento simplificado, importando o pagamento da primeira parcela confissão irretratável da dívida e adesão ao sistema de parcelamentos de que trata esta Medida Provisória". Tal dispositivo, como se infere, limitou-se a instituir o parcelamento simplificado, delegando ao Ministro de Estado da Fazenda ampla atribuição normativa, ao prever que a ele competia estabelecer os respectivos termos, limites e as condições. A premissa que se depreende da norma acima é de que o "parcelamento simplificado" não representa, na essência, modalidade substancialmente distinta do parcelamento ordinário. Não se trata do estabelecimento de um programa específico, com natureza ou características diversas, em relação ao parcelamento comum, mas exatamente o mesmo parcelamento, cuja instrumentalização/operacionalização é feita de modo menos trabalhoso, ou, para usar a terminologia empregada na sua denominação literal, de modo mais "simples" (diretamente pelo contribuinte, on-line, sem a apresentação de garantias). A nota distintiva, portanto, entre os dois tipos de parcelamento reside exclusivamente na circunstância de que o simplificado, para ser formalizado, dispensa a prévia apresentação de garantia. Representa, assim, mera técnica que, em observância ao princípio da eficiência, introduz mecanismo destinado a garantir maior qualidade na gestão e arrecadação do crédito público. Nos termos acima, merece destaque a constatação de que o estabelecimento dos limites e condições para o parcelamento simplificado jamais constituiu matéria reservada à disciplina por lei em sentido estrito. Pelo contrário, a Lei n. 10.522/2002 expressamente fixava competência para o Ministro da Fazenda, por ato infralegal, definir critérios para diferenciar se o débito poderia ser parcelado no regime simplificado ou no comum. A judicialização do tema ocorreu porque o art. 11, § 6º, da citada Lei foi revogada pelo art. 35 da Lei n. 11.941/2009, de modo que o parcelamento simplificado passou a ser disciplinado no art. 14-C (Lei n. 10.522/2002), nos seguintes termos: "Art. 14-C. Poderá ser concedido, de ofício ou a pedido, parcelamento simplificado, importando o pagamento da primeira prestação em confissão de dívida e instrumento hábil e suficiente para a exigência do crédito tributário". Observa-se, assim, que foi preservada a existência do parcelamento simplificado, consistindo a única novidade na supressão da referência expressa de que ato infralegal do Ministro de Estado da Fazenda estabeleceria os termos, limites e condições para a concessão do parcelamento simplificado. Nesse sentido, a utilização adequada dos métodos de hermenêutica conduz ao entendimento de que a supressão da norma que previa incumbir ao Ministro de Estado da Fazenda estabelecer, por ato infralegal, os limites de valor para adesão ao parcelamento simplificado, não é suficiente para justificar a conclusão de que o legislador ordinário tomou para si tal atribuição. Isso porque se revela indispensável aplicar corretamente o princípio da legalidade no âmbito do Direito Tributário. De acordo com o art. 96 do CTN, a "expressão 'legislação tributária' compreende as leis, os tratados e as convenções internacionais, os decretos e as normas complementares que versem, no todo ou em parte, sobre tributos e relações jurídicas a eles pertinentes". Dito de outro modo, os tributos e relações jurídicas a eles pertinentes são disciplinados por uma vasta gama de diplomas normativos, tais como: a) as leis; b) os tratos e as convenções internacionais; c) os decretos e d) as normas complementares. Tem-se, assim, a "legislação tributária" como gênero, composta pelas respectivas espécies normativas, de modo que, nem tudo que verse sobre tributos - e, notadamente, sobre relações jurídicas atinentes aos tributos - deve ser disciplinado exclusivamente por lei em sentido estrito. Consoante observado, já no regime anterior (redação original da Lei n. 10.252/2002), a matéria nunca foi disciplinada por lei em sentido estrito, sendo incabível, portanto, concluir que o tema está sujeito ao princípio da reserva legal. Com efeito, se a lei prevê a existência do parcelamento comum e do simplificado, não se justifica a exegese cujo resultado, ao retirar do administrador a competência para especificar os débitos cujo parcelamento pode ser formalizado de modo singelo, implica a inexistência de parcelamentos diferenciados, pois haveria apenas o parcelamento simplificado, excluindo-se a hipótese para a concessão do parcelamento ordinário. Dessa forma, tal exegese impediria a Administração Tributária de exigir a apresentação de garantia real ou fidejussória - expressamente autorizada por lei (art. 11, § 1º, da Lei n. 10.522/2002) para os débitos inscritos na dívida ativa da União -, comprometendo grave e injustificadamente a aplicação do princípio da eficiência na instituição de medidas assecuratórias da melhor qualidade na recuperação do crédito público. Dessarte , inexiste violação ao princípio da legalidade, pois o estabelecimento do valor máximo (teto) para identificação do regime de parcelamento (simplificado ou ordinário) não foi feito com a intenção de restringir direitos uma vez que, os referidos parcelamentos são idênticos entre si, de modo que a impossibilidade de adesão ao parcelamento simplificado em nada interfere com o acesso ao mesmo parcelamento na outra modalidade ordinária. A única diferenciação entre ambos consiste na simplificação do meio de adesão, matéria que diz respeito à administração e gestão do crédito tributário, plenamente passível de disciplina por normas complementares de Direito Tributário, sendo a autoridade que administra o crédito quem possui, naturalmente, contato direto com a realidade cotidiana que envolve o estabelecimento dos critérios e meios de obter, com maior eficácia, a recuperação do crédito público. O estabelecimento de “teto” para adesão ao parcelamento simplificado , por constituir medida de gestão e eficiência na arrecadação e recuperação do crédito público, pode ser realizado por ato infralegal, nos termos do art. 96 do CTN, sem violação ao princípio da legalidade. Haverá violação ao princípio da legalidade quando a regulamentação infralegal fixar teto inferior ao previsto em lei, restringindo direitos do contribuinte. O STJ decidiu que a fixação de limite máximo (“teto”) para adesão ao parcelamento simplificado pode ser feita por ato infralegal da Administração Tributária, desde que a lei não tenha estabelecido valor diverso. A Corte explicou que o parcelamento tributário depende de lei específica, conforme o art. 155-A do CTN , mas nem todos os aspectos operacionais do parcelamento estão sujeitos à reserva absoluta de lei formal. No caso do parcelamento simplificado previsto na Lei n. 10.522/2002, o Tribunal destacou que sua principal característica é apenas a simplificação operacional: adesão mais simples; normalmente sem necessidade de garantia; e formalização menos burocrática. Segundo o STJ, o parcelamento simplificado não constitui modalidade tributária substancialmente diferente do parcelamento ordinário. A diferença está apenas na técnica administrativa de adesão e gestão do crédito público. Por isso, a definição do teto para utilização dessa via simplificada envolve questão de eficiência administrativa e gestão arrecadatória, matéria que pode ser disciplinada por normas complementares e atos infralegais, conforme o conceito amplo de “legislação tributária” previsto no art. 96 do CTN. Contudo, o Tribunal fez importante ressalva: se a própria lei fixar determinado limite para adesão ao parcelamento, o regulamento não poderá reduzir esse valor, sob pena de restringir direito do contribuinte e violar o princípio da legalidade tributária.

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