REsp 2.228.331-DF

O sindicato não tem legítimo interesse para propor ação civil pública buscando a condenação ao pagamento de diferenças de complementação do FUNDEF ou do FUNDEB. A questão submetida a julgamento sob o rito dos recursos repetitivos é a seguinte: "Definir se sindicato tem interesse e legitimidade para propor ação civil pública buscando a condenação ao pagamento de diferenças de complementação do FUNDEF ou do FUNDEB". Os sindicatos de profissionais da educação, via ação civil pública, buscam diferenças da complementação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), ou de seu antecessor, Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), da União ao Município, sendo que parte desse valor seria legalmente repassada aos membros da categoria profissional da entidade sindical. A legislação ordinária regulamentou as disposições constitucionais relativas ao FUNDEB (antigo FUNDEF). A Lei n. 9.424/1996, segundo os termos da EC n. 14/1996, a Lei n. 11.494/2007, conforme a EC n. 536/2006, e a Lei n. 14.113/2020, na esteira da EC n. 108/2020. Os diplomas legais estabelecem normas sobre a composição financeira - inclusive a complementação pela União -, distribuição, transferência, gestão e utilização dos recursos. O interesse das categorias profissionais de trabalhadores da educação no repasse das verbas decorre da destinação de parte dos recursos como remuneração. A legislação prevê uma subvinculação dos recursos à remuneração desses profissionais. Com efeito, o interesse direto em disputa é do Município, que tem legitimidade para agir em juízo, na forma do art. 18 do CPC. A controvérsia central está em saber se os sindicatos de profissionais da educação estão autorizados pelo ordenamento jurídico a ingressar em juízo, para defender o interesse da municipalidade. A solução envolve a interpretação do art. 1º, IV e VIII, da Lei n. 7.347/1985, que trata do objeto da ação civil pública, e do art. 5º, V, da Lei n. 7.347/1985, que trata da legitimidade das associações para a sua propositura. Quanto à legitimidade sindical para ajuizar ação civil pública, não há maiores dúvidas. O sindicato é legitimado para agir em juízo, no interesse da categoria profissional respectiva (art. 8º, III, da CF), e, como associação civil, pode ser autor da ação civil pública (art. 5º, V, da Lei n. 7.347/1985). Como visto, há uma subvinculação do recurso transferido à remuneração de profissionais da educação. Portanto, há interesse direto da categoria profissional beneficiada em pleitear a transferência ou complementação. Esse interesse existe mesmo para parcelas atrasadas. A subvinculação, quanto a valores reconhecidos judicialmente e liquidados mediante precatório, foi contestada pelo Tribunal de Contas da União (Acórdão 1.824/2017, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, julgado em 23/8/2017), em decisão não rechaçada pelo Supremo Tribunal Federal (ADPF 528, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgada em 22/3/2022). No entanto, a modificação do Direito deixa claro que, mesmo nos pagamentos via precatório judicial, a subvinculação subsiste. Assim, após a decisão do TCU, a subvinculação foi afirmada em nível constitucional (art. 5º, parágrafo único, da EC n. 114/2021) e em nível legal (art. 47-A, da Lei n. 14.113/2020, incluído pela Lei n. 14.325/2022). Portanto, os sindicatos que representam os servidores potencialmente beneficiados agem em nome do interesse da categoria profissional. Como tal, estão, em tese, legitimados para agir em juízo. A conclusão é diversa em relação à adequação da ação civil pública. À primeira vista, o pleito de incremento das transferências ou de complementação parece adequado ao rito processual da ação civil pública, por buscar a defesa de interesse difuso na educação e do patrimônio municipal (art. 1º, IV e VIII, da Lei n. 7.347/1985). Não há dúvida de que está em jogo o interesse difuso na educação. Tampouco há dúvida de que o patrimônio municipal está em jogo. O direito em questão é do Município. Em princípio, a ação civil pública é adequada tanto para a defesa dos bens públicos, quanto para as normas de direito financeiro. Assim, "pode haver proteção do patrimônio público por meio da LACP" tanto "nos desvios de verba orçamentária (vícios na arrecadação e na despesa) quanto no que respeita aos bens (degradação, depauperação, maus tratos, destinação, transferências indevidas etc.)", conforme a doutrina. No caso, estamos diante do cumprimento de normas orçamentárias, relativo às despesas públicas com educação. Ainda assim, a ação civil pública não é via adequada para tutelar o interesse em causa. Não há dúvida de que os recursos são recursos públicos, restem eles com a União ou sejam repassados ao Município. Em semelhante situação, apenas o Município deve ser reputado legitimado para pleitear o interesse em juízo, na forma do art. 18 do CPC. Os entes municipais dispõem de estrutura para interpretar as normas cabíveis e para agir, caso entendam cabível. O uso da ação civil pública, nesse caso, ampliaria sobremaneira o debate e poderia desequilibrar o relacionamento entre os entes. A despeito de sua relevância, as categorias profissionais interessadas restariam incentivadas a fazer prevalecer qualquer interpretação que favoreça a municipalidade. Essa ênfase paroquial levaria a uma concorrência entre os entes subnacionais na disputa pela partilha, de forma que o sistema poderia acabar desequilibrado. Assim, fixa-se a seguinte tese do Tema 1408/STJ: O sindicato não tem legítimo interesse para propor ação civil pública buscando a condenação ao pagamento de diferenças de complementação do FUNDEF ou do FUNDEB. O sindicato não tem legítimo interesse para propor ação civil pública buscando a condenação ao pagamento de diferenças de complementação do FUNDEF ou do FUNDEB. O STJ definiu que, embora os sindicatos possuam legitimidade para defender os interesses da categoria profissional que representam, não podem utilizar a ação civil pública para pleitear diferenças da complementação do FUNDEF ou do FUNDEB devidas pela União aos Municípios . A Corte reconheceu que os profissionais da educação possuem interesse econômico na controvérsia, pois parte dos recursos desses fundos é constitucional e legalmente destinada à remuneração da categoria. Contudo, esse interesse é reflexo . O direito discutido na ação é, em primeiro lugar, o direito do Município de receber da União valores relativos à complementação dos fundos. Assim, o titular da pretensão é o Município, que possui legitimidade para defender seu próprio patrimônio e pleitear o correto repasse das verbas públicas. Permitir que sindicatos ajuizassem ação civil pública com esse objetivo significaria autorizá-los a defender, em nome próprio, um direito pertencente ao ente municipal, contrariando a regra do art. 18 do CPC. O STJ fez uma importante distinção: o sindicato possui legitimidade para defender os interesses da categoria, mas isso não torna adequada a ação civil pública para exigir que a União complemente recursos destinados ao Município. Trata-se de discussão sobre repartição de receitas públicas e cumprimento de normas de direito financeiro, cuja titularidade pertence ao ente federativo.

Tese Jurídica Oficial

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