AgInt no REsp 2.153.688-SE

A União e o INCRA devem responder em conjunto pelo pagamento de danos morais coletivos se demorarem de forma injustificada (como uma espera superior a 15 anos) para demarcar e titular terras quilombolas. Essa condenação ocorre porque a negligência do INCRA e a falta de decreto de desapropriação pela União representam um grave abandono administrativo. A controvérsia diz respeito à possibilidade de condenação da União e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA ao pagamento de indenização por danos morais coletivos em favor de comunidade quilombola, em razão da omissão estatal prolongada - mais de quinze anos na conclusão do procedimento de titulação de suas terras. O direito ao território é direito fundamental dos povos e das comunidades tradicionais. Quanto às comunidades quilombolas, decorre diretamente do art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que, segundo o Supremo Tribunal Federal (ADI 3.239/DF), consagra direito fundamental de grupo étnico-racial minoritário, dotado de eficácia plena e aplicação imediata. A Convenção 169 da OIT, internalizada pelo Decreto n. 5.051/2004, e a jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos impõem ao Estado o dever positivo de delimitar, demarcar e titular esses territórios em prazo razoável. A questão da responsabilidade estatal pela demora na titulação de terras quilombolas não pode ser tratada como mera questão de deficiência burocrática desprovida de densidade jurídica. Quando o poder público posterga, por período irrazoável, a adoção das providências necessárias ao reconhecimento formal e à proteção efetiva desses territórios, o que se verifica não é simples lentidão procedimental, mas comprometimento material de direitos fundamentais ligados à existência coletiva, à continuidade histórica, à integridade cultural e à segurança das comunidades atingidas. Ao mesmo tempo, importa registrar que a responsabilidade estatal não decorre automaticamente de qualquer lapso temporal. A configuração da responsabilidade exige a conjugação entre o dever de agir, a persistência da omissão, a insuficiência dos mecanismos internos de superação dos obstáculos e a produção concreta de insegurança territorial e vulneração de direitos. A autoaplicabilidade da proteção territorial quilombola, a centralidade do território para a continuidade física e cultural das comunidades e a exigência interamericana de medidas materiais de delimitação, demarcação, titulação e proteção conduzem à compreensão de que o Estado não pode tratar tais procedimentos como agenda administrativa meramente discricionária. Quando a demora injustificada e irrazoável impede o exercício efetivo do direito territorial, prolonga riscos e mantém comunidades sob quadro contínuo de insegurança, forma-se base jurídica plausível para reconhecer a incidência de responsabilidade estatal. No caso, destaca-se que os fatos que servem de substrato para a análise da configuração do dano moral coletivo encontram-se expressamente reconhecidos pelo Tribunal de origem, sendo, portanto, incontroversos, notadamente: (i) a Comunidade Quilombola foi reconhecida em 2006, mediante portaria da Fundação Cultural Palmares; (ii) o Relatório Técnico de Identificação e Delimitação RTID foi concluído, com a delimitação de área de 886,7775 hectares para 142 famílias; (iii) o procedimento administrativo encontra-se paralisado há mais de quinze anos, à espera de providências dos entes públicos; (iv) que a omissão configura "descaso" do INCRA no cumprimento de suas funções institucionais; (v) que há omissão da União; e (vi) que dificuldades operacionais não podem ser invocadas para justificar a violação de direito assegurado pela Constituição Federal. Não se está, portanto, diante de mero atraso burocrático justificável pelas vicissitudes operacionais inerentes à administração pública. Está-se diante de inércia administrativa qualificada, expressamente reconhecida pela Instância de origem como descaso institucional, que perpetua por mais de quinze anos a denegação de um direito fundamental constitucionalmente assegurado à comunidade historicamente vulnerabilizada. A despeito desse reconhecimento, o Tribunal a quo afastou a configuração do dano moral coletivo, ao fundamento de que o MPF "não apresentou qualquer elemento que demonstrasse que os envolvidos na questão estivessem suportando danos de natureza excepcional, decorrente exclusivamente do atraso na conclusão do processo administrativo", entendendo que a caracterização do dano moral pressuporia "uma situação excepcional, que seria a de estar a comunidade quilombola suportando vergonha ante a conduta omissiva dos entes públicos apelantes, o que não restou cabalmente comprovado". Contudo, segundo a orientação consolidada pela Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça (EREsp 1.342.846/RS), o dano moral coletivo é aferível in re ipsa, dispensando a demonstração de prejuízos concretos ou de aspectos de ordem subjetiva. Ou seja, a verificação da ocorrência do dano não depende de prova sobre estado psíquico, sentimentos de vergonha ou sofrimento experimentados pelos membros da comunidade. Depende, antes, da análise objetiva da conduta antijurídica e de sua aptidão para violar valores fundamentais da coletividade. Acresça-se que, ao exigir a comprovação de "vergonha" suportada pela comunidade quilombola, o Tribunal regional incorreu em afronta direta à orientação há tempos firmada por esta Corte, segundo a qual "o dano extrapatrimonial coletivo prescinde da comprovação de dor, de sofrimento e de abalo psicológico, suscetíveis de apreciação na esfera do indivíduo, mas inaplicável aos interesses difusos e coletivos" (REsp 1.057.274/RS, Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe de 26/2/2010). Nesse contexto, tal omissão prolongada, injustificada e lesiva, configura, em si mesma, grave ofensa a valor fundamental da comunidade quilombola, atingindo simultaneamente o direito de propriedade coletiva, a identidade étnico-cultural, a reprodução física e social do grupo e a garantia da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal). Dessa forma, é devida a condenação dos entes públicos ao pagamento da indenização correspondente aos danos morais coletivos, cujo quantum deverá ser apurado em liquidação, observando-se os critérios de razoabilidade, proporcionalidade e adequação às funções compensatórias, preventivas e pedagógicas da responsabilização. É d evida a condenação solidária da União e do INCRA ao pagamento de indenização por danos morais coletivos quando a omissão estatal injustificada e prolongada impede, por mais de quinze anos, a demarcação e a titulação das terras de comunidade quilombola. O caso envolve a Comunidade Quilombola Catuabo, em Sergipe, reconhecida como remanescente de quilombo em 2006. O procedimento administrativo de identificação e delimitação do território avançou até a elaboração do relatório técnico, que delimitou uma área de aproximadamente 886 hectares para 142 famílias. Apesar disso, o processo permaneceu paralisado por mais de quinze anos, sem a adoção das providências necessárias para a conclusão da titulação. O STJ entendeu que essa demora não poderia ser tratada como simples atraso burocrático. O direito ao território quilombola é um direito fundamental , assegurado pelo art. 68 do ADCT, e possui relação direta com a identidade, a continuidade histórica, a reprodução física e social e a própria existência coletiva dessas comunidades. A proteção também é reforçada pela Convenção nº 169 da OIT e pela jurisprudência internacional. Por isso, quando a Administração permanece inerte por período irrazoável diante de um dever constitucional de atuação, configura-se uma omissão estatal qualificada . No caso, o próprio Tribunal de origem havia reconhecido o descaso do INCRA e a omissão da União, mas afastara o dano moral coletivo porque não havia sido demonstrado que a comunidade teria experimentado sofrimento, vergonha ou outro prejuízo subjetivo específico. Foi justamente nesse ponto que o STJ fez a distinção fundamental: o dano moral coletivo é aferível in re ipsa . Não é necessário demonstrar que cada integrante da comunidade sofreu dor, sofrimento psicológico ou vergonha. A análise é objetiva e considera se a conduta ilícita atingiu de forma grave valores fundamentais da coletividade. Assim, a demora injustificada, prolongada por mais de quinze anos, em um procedimento destinado a assegurar um direito territorial constitucionalmente protegido, foi considerada suficiente para caracterizar o dano moral coletivo. A União e o INCRA foram condenados solidariamente , ficando o valor da indenização para ser definido em liquidação de sentença.

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